Deficiencias conceptuales del Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios

Por Julio César Leal Duque

En este artículo voy a hablar únicamente de lo técnico, es decir, no son apreciaciones personales, únicamente corresponde a un análisis desde lo económico, lo tributario y otro aspecto en particular que más adelante explico.

El informe de la comisión de expertos; que desde hace meses dije que es ilegal porque viola la Ley 37 de 1990, hecho que obliga al Ministro de Hacienda y a los Congresistas de las Comisiones correspondientes a analizar la conveniencia de tomar el informe como referencia de sustento de un proyecto de Ley que reforme el Estatuto Tributario; pero dándo la oportunidad de revisar lo analizado tengo algunas opiniones.

Ahora bien, yo digo que definitivamente no sirve para tomarse como base o referencia para una reforma tributaria, esto por lo siguiente:

1. Hablando de beneficios como se observa en el texto y en la definición que el mismo informe trae, es un concepto encaminado a incentivar inversiones, ahorros, o empleo; quiere decir entonces que son muy importantes los beneficios porque son herramientas de política económica (no de política como afirma el documento).

Los tratamientos tributarios preferenciales son muy importantes (repito) en todas las economías y en muchas Sentencias de la Honorable Corte Constitucional y del Honorable Consejo de Estado han determinado que no violan los principios que de equidad horizontal y vertical como dicen los comisionados en el informe.

Si el gobierno de turno quiso estimular los hoteles -por ejemplo- es para desarrollar ese sector, lo que no explican los comisionados, ni calculan, es el efecto que tienen esos beneficios lo importante; y lo que hacen es un análisis subjetivo porque analizan es cuánto dejó de percibir de forma directa el Estado, pero no analizan el efecto colateral de esas decisiones, es decir, cuántos empleos se generaron en ese sector, cuánta renta por actividad económica de ese sector se generó, cuántos impuestos municipales se generaron, cuántos empleos en construcción de hoteles se generaron, cuánta renta por construcción se generó en la actividad de construcción etc.

Ese sustento es fundamental porque cambia todo el sentido del informe, la verdad cualquier especialista en impuestos, o economista, puede tomar los datos de cuánto dejó de percibir el Estado por tomar una decisión, el sentido del trabajo que tenían que hacer para sustentar una modificación al Estatuto Tributario es, si se tomó en el pasado una decisión para incentivar ese sector, cual fue el resultado para analizar el costo y el beneficio de cambiar esa situación en particular en el presente. Esto porque el sentido del análisis es mirar qué tan importante fue para la economía incentivar ese sector en particular.

Tal parece que el sustento de los análisis quedó o insuficiente o muy parcializado. Hablar mal de los beneficios tributarios de las Zonas Francas indicando que no son rentables también muestra un amplio desconocimiento de lo que implica la competitividad del país, son análisis fuera del contexto mundial sobre competitividad (página 15 del informe).

Analizar los beneficios tributarios como Gastos del gobierno es como hacer cuentas con la herencia de la abuela, con la abuela viva. Ingresos tributarios no percibidos es como tener un caballo, pero muerto, o ver pasar plata para el banco. Realmente es ridículo desde el punto de vista técnico.

Así que afirmar como dicen la página 11 del informe que Colombia debe apartarse del uso excesivo de lo que llaman mal “Gastos Tributarios” es desafortunado principalmente porque no demuestran el por qué. Se equivocaron y hay serias deficiencias conceptuales que confunden las conclusiones del informe, voy a mencionar solo algunos que considero de importancia:

Empecemos por la página 10 del informe que define “Gastos Tributarios: una introducción”, “…Los Gastos Tributarios son disposiciones en la legislación tributaria que modifican la responsabilidad tributaria de grupos específicos de individuos o negocios. Los beneficios tributarios son un subgrupo de GT encaminados a incentivar ciertos tipos de comportamientos, tales como inversión, ahorro o empleo. Los gobiernos alrededor del mundo emplean los GT para lograr una amplia gama de objetivos de política. Estos GT pueden materializarse en exenciones, deducciones, descuentos, tarifas reducidas o diferimientos tributarios. (…)”.

Entonces, en la legislación tributaria colombiana no existe esa definición de gasto como afirman los comisionados. Los gastos en lo tributario vienen definidos desde la historia patria, hace mucho, desde que existía el artículo 40, 104 a 108 del D.R. 2649/90 (y ahora en los nuevos Decretos) y con un agravante, es que la definición aplica también en materia macroeconómica, los gastos no provienen de los retiros de capital, de utilidades o excedentes.

Es decir, el gobierno tampoco puede afirmar que se gastó esa plata (la de los beneficios) porque nunca la tuvo como suya -esa plata nunca entró a las arcas del Estado-. Ese concepto transcrito en el informe obedece más a una moda, donde le piden al Estado que adicione ese concepto de gasto (GT) al análisis presupuestal, es decir, que también está perdido conceptualmente el informe, porque el análisis que tenia que hacerse en la comisión era sobre los ingresos del Estado y no sobre el presupuesto.

¿Por qué es una moda? porque no hace parte de la técnica económica y más bien distorsiona el sentido y la definición de gasto (así sea una recomendación de la OCDE para que se introduzca tal contabilización en el presupuesto general de la Nación).

Los gastos en materia tributaria están definidos en muchos artículos del E.T. y no modifican la responsabilidad tributaria de ninguno de los agentes.

Desde el punto de vista económico también tiene grandes deficiencias ese concepto de Gasto, basta ver los elementos de la Contabilidad Nacional (Capítulo 2 – La Contabilidad Nacional – Macroeconomía Rudiger Dornbusch, Stanley Fischer y Richard Startz – Octava Edición y las siguientes ediciones), los manuales de la ONU, los papers de NBER (no los publicados en seguridad social por el comisionado extranjero que dice trabajar en esa entidad y que nada tienen que ver con los beneficios tributarios de análisis), es decir, ojalá los comisionados hubiesen estudiado los gastos del gobierno nacional para que vean como más del 16% del PIB se destinan a burocracia, eso si es perverso para la economía. ajustando esa cifra no necesitamos reforma tributaria y bajamos todos los impuestos que son los que tienen fregada la Demanda Agregada.

Se gastaron un montón de páginas en el informe justificando una contabilización (GT) que con una carta al ministerio por parte de la OCDE hubiese bastado para analizar si se ponen en el presupuesto y se contabiliza, que desde mi punto de vista no es de importancia contabilizar lo que no es del Estado y presupuestarlo menos. Meterlo o desecharlo no es de relevancia para el análisis que tenían que hacer.

También quise ver si es que mi castellano está muy deteriorado, la definición de gasto del Diccionario Esencial de la Real Academia Española (Edición 2006 Página 717) dice: “…gasto.//-deducible. M. Der. Cantidad que por ley puede restar el contribuyente al fijar la base imponible. //-público. M. El que realizan las administraciones públicas.(…)”. Y veo que no.

2. También hay profundas deficiencias sobre el origen de los beneficios fiscales (renta exenta) de las pensiones, y como dije antes, hay mucha ignorancia respecto a las medidas que generaron los aportes voluntarios y obligatorios a los fondos de pensiones, independientemente de que en la actualidad reciban el dinero exento, y es que principalmente esos pensionados renunciaron a las rentabilidades del mercado por las migajas del sistema privado de pensiones, a los que tienen que revisar es a los fondos, no a los pensionados.

En este sentido el objeto del traslado del recurso tenía como soporte estimular otros sectores que no analizan en el informe, al igual que analizaron el tema de los hoteles y las zonas francas, no analizan el colateral de los pensionados. Y desde el punto de vista del origen de la renta exenta, si un pensionado no pagó impuestos durante la vida y ahora tampoco muchas veces obedece a una razón que yo denomino digna, es decir, que cumplía una función dentro de la sociedad, como soldado, juez etc.

He visto expresiones muy desafortunadas -incluso de congresistas del Centro Democrático- que de forma muy ignorante y displicente, afirman que esas labores (las de los policías y soldados de la patria) son iguales a las del resto de los funcionarios públicos. Son expresiones realmente fuera de contexto, porque ¿quién más a dado la vida por nosotros y nos ha cuidado que un soldado? (un general), yo no he visto el primer congresista armado defendiendo la soberanía 7×24 o defendiendo a la población civil de los terroristas, por el contrario, he visto congresistas aliados con terroristas y acusados y condenados por ese motivo. Es hasta grotesco el análisis y traído a lo más bajo que se haya visto en análisis alguno.

No era el caso meter en el informe a los militares o a los pensionados por una razón lógica además de la que acabo de exponer, digo esto para no decirle a los que metieron como propuesta gravar a los militares y tildarlos de traidores o de apátridas, la verdad es que obedece a un concepto que no tiene que ver con lo tributario, o lo económico aunque tenga relación, y si tiene que ver con el análisis que no hicieron los comisionados, es el efecto colateral, no se pueden gravar con impuestos a los militares y policías por seguridad nacional.

Un concepto que hoy si es de transcendencia, más que sacarles impuestos para que los políticos gasten. Es que la estabilidad de la nación depende también de las Fuerzas Militares y de Policía. En vez de quitarles los beneficios, hay que aumentarlos y extenderlos a sus familias, y a los civiles que cumplen funciones administrativas en las Fuerzas.

Se ve en la tabla 5.3. denominada categorización de ingresos en la página 149 que es -según el informe- conveniente (algo absurdo) una reforma afectando la renta de nuestros héroes. Yo prefiero decir que los comisados desconocen el sentido de esa propuesta y que son ignorantes en el tema que tildarlos con otro calificativo como apátridas.

Grave es que los comisados no hayan analizado el impacto de recomendar aumentar los impuestos de algunos agentes de la económica sin mirar la capacidad de pago, ese análisis tampoco lo hacen, sobre todo en el tema de IVA es bien grave, modificar el IVA sin estudio técnico es aberrante, no solo por la inflación, el efecto confiscatorio de las medidas propuestas es importantísimo.

Queda al arbitrio de los padres de la patria incorporar nuevos impuestos o renunciar a la burocracia; ese es el dilema que no quieren, prefieren gravar con estudios sin técnica que renunciar a la burocracia, lo peor es que con esa actitud le están haciendo la campaña a la izquierda desde la derecha que gobierna.