Descentralización, autonomía, federalismo, funciones de los gobernantes
Por Andrés Usuga Marín
- LA DESCENTRALIZACION.
Con el propósito específico de comprender a fondo el análisis jurídico de los diálogos regionales sobre el “paro nacional”, en proceso de posible ejecución, debemos explicar primero el contexto en los siguientes subtítulos.
Hemos buscado la existencia del concepto “descentralización” desde el artículo primero de la Constitución Política de 1991, próxima a cumplir 30 años de existencia, porque en la Constitución de 1886 no existía la claridad o el objetivo del mismo para el Estado colombiano por un lado, y por otro, porque el grupo de constituyentes de 1991, al parecer veían a nuestro país como uno lleno por dentro de muchos otros países, según las diferentes regiones y divisiones territoriales, cuyas sociologías no se podían equiparar totalmente.
Al respecto, debo agradecer a la Escuela de formación de Cuadros de Estadistas-Estrategas que es la Fundación Excelencia, Liderazgo y Transformación – FUNDELT, donde podemos aprender diferencias importantes entre país, república, nación, estado, departamento, municipio, etc. etc., que también deben ser bien comprendidas para entender lo plasmado al respecto por los constituyentes de la actual normativa de 1991, porque el concepto de “descentralización” no es algo que se haya inventado el actual gobierno nacional , ni los “promotores del paro” que no representan a casi nadie, ni las gentes que están en las calles, ni los medios de comunicación, ni la academia jurisprudencial.
Ese concepto está plasmado en el Artículo 1º. de la Constitución de 1991, que les invito a estudiar en detalle y que correspondería más al área del Derecho Administrativo que al Constitucional propiamente dicho, porque se puede encontrar fácilmente que hay temas de “descentralización” y temas de “desconcentración”.
Es así entonces como el Estado-Central o Estado-Nación no puede prestar todos los servicios necesarios y se inicia con salud, educación y algo de saneamiento básico; pero hoy en día ya son muchas las áreas que se han definido para los servicios que debe prestar un Estado-Departamental o un Estado-Municipal y esto quiere decir que tales servicios deben llegar a todas las regiones sin depender de la existencia de una oficina única en la ciudad Capital de la Nación.
La “descentralización” entonces puede verse reflejada con el siguiente ejemplo : hasta hace poco existía un solo despacho nacional llamado COLDEPORTES que fijaba las políticas públicas sobre la recreación y el deporte en Colombia, pero que para ser aplicadas por ejemplo en el Departamento de Antioquia, tenía que hacerse a través de INDEPORTES despacho dependiente de la Gobernación Departamental; es decir que no había un despacho llamado COLDEPORTES sino uno llamado INDEPORTES encargado de hacer llegar las políticas a los 125 Municipios de Antioquia en sus nueve subregiones. Pero adicionalmente en los Municipios de Medellín, Envigado, Caldas y demás del área metropolitana y en otros con capacidad como Rionegro, existe en cada uno, un “INDER” o Instituto de Recreación y Deportes.
Otros temas son aquellos en los que se ve la necesaria situación de “desconcentración”, como por ejemplo : la 7ª División del Ejército y la 4ª Brigada con todos sus Batallones, no reciben órdenes del gobernador de Antioquia ni del Alcalde de Medellín, reciben de ellos solo coordinación armónica, porque las órdenes les llega directamente del Comandante Nacional del Ejército como es lo propio en la jerarquía Institucional militar, de estructura piramidal y altamente profesionalizada, cuya planificación, manejo y control corresponde a la Presidencia de la República en primera instancia.
Entonces mirando solo la situación de “descentralización” es probable que los Departamentos hayan recibido lo correspondiente en varios temas, pero no obstante la Nación ha decidido cooptar otros como por ejemplo la expedición de Pasaportes, que en Antioquia se hacía muy eficientemente en la respectiva Oficina de la Gobernación sin necesidad de ir hasta Bogotá, pero que ahora genera costos adicionales de desplazamiento por la necesidad de un sello adicional de MIGRACION COLOMBIA (con el fin de evitar la salida de requeridos por la justicia, para lo cual no está habilitada la Gobernación de Antioquia ni la de ningún otro Departamento )
Otro ejemplo, sobre la explotación minera que en Colombia es una actividad existente en muchos Departamentos, pero que el único con “delegación” para tramitar la fiscalización minera respectiva es Antioquia y no quiere decir que es el único con Secretaria de Minas porque también la tiene el Departamento de Boyacá, solo que esa delegación de Antioquia quiere ser suspendida por entidades como la Agencia Nacional Minera y el Ministerio de Minas y Energia, por razón del incremento de la minería ilegal en el país con el correspondiente deterioro del medio ambiente ante la grave contaminación con químicos de fuentes hídricas y suelos, lo cual, junto con los tres anteriores ejemplos mencionados parecería indicar que la “descentralización” como se entiende en el artículo 1º. de la Constitución Nacional, no está consolidada y es más una aspiración que una real posibilidad en las actuales circunstancias del País..
El asunto principal está entonces en el Sistema Nacional de Participación y Regalías, porque los dineros producidos en cualquier Departamento van a un fondo común del Ministerio de Hacienda y desde ahí Planeación Nacional prioriza y decide los reintegros a los Departamentos, generando inevitablemente todo tipo de inconformidades y suspicacias, como la originó el poco técnico comentario, no precisamente discriminatorio, probablemente lo contrario, del Ministro de Hacienda de Santos, Juan Carlos Echeverry, sobre “la necesidad de distribuir la mermelada sobre toda la tostada” con motivo de la reforma que hicieron en el 2011 (que igualmente debería haber sido estudiada en detalle y en todos sus rubros para concretar opiniones, juicios y reclamos al respecto )
2. LA AUTONOMIA
La “autonomía” es otro asunto de la máxima importancia, mayor inclusive que el de la “descentralización” misma, y que debe entenderse muy bien, ya que si bien igual se menciona en el mismo artículo 1º. de la Constitución Nacional, Colombia no es una país de autonomías
En España por ejemplo, después de la muerte de Franco y el regreso de la Democracia, la Constitución elaborada en 1978 definió 9 regiones autonómicas, tales como Madrid, Barcelona, País Vasco, etc. etc. de lo cual a su vez surgió toda la problemática de los grupos y las regiones separatistas, cuyos temas si bien igual se refieren a la “descentralización”, la “desconcentración” y la “delegación”, principalmente siempre tocan el tema de los recursos económicos de la Hacienda pública y por supuesto del sistema de producción y repartición de beneficios. ¿Cuánto produces y remites al gobierno central? ¿Cuánto te reintegran para gestionar tus propios problemas?
No obstante la misma Constitución indica que el “Reino de España” es en últimas la prevalencia sobre las disputas entre Autonomías y simplemente se disolverían los gobiernos para que impere la autoridad del Rey como representante de esa unidad indisoluble del Reino; así funcionan las autonomías en España, no sabemos si es una forma óptima, a pesar de las históricas e importantes dificultades por la ocurrencia de la invasión de los Moros, la diversidad de países y visiones, la unidad de Autonomías como Castilla y León, nuestros verdaderos conquistadores e igual por los serios problemas políticos de hoy en día (internos y con la unión europea)
En Colombia actualmente se están buscando las “RAP” (o región administrativa y de Planificación, para establecer las condiciones y procedimiento para su conversión en Región Entidad Territorial, “RET´) en términos de unión entre Departamentos afines, con base en cuestiones de planeación y desarrollo económico, e igualmente para reglamentar su funcionamiento y relación entre ellas y los demás Departamentos, como por ejemplo el de las zonas cafeteras de Caldas, Risaralda y Quindío, así como el promocionado para la región Caribe con la unión de siete departamentos.
- FEDERALISMO
Es el modelo de la unión de los Estados Unidos de América, donde cada Estado tiene sus propias y muy importantes normas y autoridades legislativas, ejecutivas, judiciales y policiales; la Unión de todos conforma la gran Nación, con Constitución propia, Presidente y cuerpo ejecutivo de la misma, un Congreso Legislativo bicameral del Gobierno Federal con sede en Whashington D.C. e igualmente con sus propias normas y autoridades Judiciales, Policiales y Militares de todo orden.
Todo lo anterior para entender las grandes diferencias con nuestra organización político-administrativa donde las gobernaciones de nuestros departamentos con la Constitución de 1991 perdieron mucha fuerza y como claro ejemplo en términos de presupuesto y de manejo burocrático, el del Departamento de Antioquia entero es inferior al del Municipio de Medellín su capital, lo cual políticamente hablando indica mayor importancia administrativa el ser Alcalde del Municipio que Gobernador del Departamento.
En Bogotá (que es Distrito Especial por Decreto Legislativo desde 1954 aprobado por Gustavo Rojas Pinilla y anexado por ordenanza del Concejo Administrativo de Cundinamarca con los municipios aledaños de Engativá, Fontibón, Suba, Usme, Usaquén y Bosa, ahora Alcaldías Menores del Distrito, los residentes no pueden votar por el Gobernador del Departamento de Cundinamarca donde se encuentra ubicado ni por Diputado a la Asamblea Departamental.
En Medellín los residentes si pueden votar por Alcalde, por Consejal Municipal, por gobernador de Antioquia y por Diputado a la Asamblea Departamental. Entonces es muy claro que aún no está bien organizado el tema electoral para todos los Departamentos y Municipios en general. Desde un punto de vista académico los residentes de Medellín no deberían poder votar por Gobernador de Antioquia ni por diputados a la Asamblea porque los votos buscados por ellos se concentran en los 10 Municipios del área metropolitana olvidando todas sus apartadas regiones.
En México, Argentina y Brasil igualmente tienen sistema federal y acá continuamos en nuestra actual desorganización sin definir algo claro, estandarizado y entendible para todas las regiones. Similar situación existe con todo tipo de impuestos, tributos, tasas y contribuciones del orden nacional, departamental y municipal que ameritan una profunda revisión estructural.
- FUNCIONES DE LOS GOBERNANTES EN COLOMBIA
Por otro lado, las Funciones Presidenciales están contenidas en el Artículo 189 de la Constitución Nacional, y el diseño del Ejecutivo está contenido en la Ley 489 de 1998 y eso significa que el sector central del ejecutivo ni siquiera puede ser rediseñado por su cabeza el Presidente de la República si no cuenta con mayorías en el Congreso
Otra cosa es la estructura legislativa contenida en la Ley 5ª de 1992 y la del sector judicial en la Ley 270 de 1996 e Igual sucede con las funciones de los gobernadores cuyo poder fue tan disminuido por la constitución de 1991 y sus presupuestos tan exiguos que sus funciones ni siquiera han sido revisadas y simplemente quedaron olvidadas en algunos decretos. Similar situación tienen la mayoría de Alcaldes con excepción de aquellos con poderosos presupuestos como la Alcaldía Mayor de Bogotá, cuyo poder político ha llegado a ser erróneamente homologado con el del Presidente de la República, siendo un cargo ahora considerado como trampolín para la Presidencia de la Nación.
Pero lo importante a entender acá es el analfabetismo rampante de los “promotores y actores del violento paro” disfrazado de “protesta social pacífica” sobre la normatividad vigente y sobre las limitaciones constitucionales y legales de los gobernantes y por tanto sobre lo que pueden y no pueden hacer para cada una de sus distorsionadas e incomprensibles peticiones a través de la destrucción y el ataque a ciudadanos y Fuerza Pública legítima.
